1 廢標（biāo）的（de）廢標，停貸（dài）的停貸，115號文“後遺症”效應凸（tū）顯（xiǎn）
 
　　盡管國（guó）辦函〔2023〕115號文《關於規範實施政府（fǔ）和社會資本合作新機製的（de）指導意（yì）見》已頒（bān）布逾半年，但（dàn）這半年來，由其引發的政策漣漪、行業熱議以及（jí）導致的“後遺症”效應，仍未“喧囂塵上”。過去半年，不少環保項（xiàng）目都因為PPP新機製的調整（zhěng）而廢標。據不完全統計，僅在國辦函（hán）115號（hào）文發（fā）布後的三個（gè）月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河北、江西、內蒙（méng）古、廣東（dōng）、山東等7個（gè）省市的8個環（huán）保項目就（jiù）因政策調整而終止招標。
 
　　這些項（xiàng）目，無論是（shì）汙水處理設施、垃圾焚燒發電，還是水環境綜（zōng）合治理和水（shuǐ）質淨（jìng）化PPP項目（mù），廢標的原因幾乎（hū）一致，均因為未能適應（yīng）政策（cè）調整、不符合PPP新機製的要求，而宣布終止（zhǐ）招標。
 
　　還（hái）有一些新招標的項目，如新民垃（lā）圾焚燒發電項目，為避免踩到（dào）115號文的紅線，在招標文件中就（jiù）明（míng）確規定，“聯合體（tǐ）中民營企業股權合計占比（bǐ）不低於（yú）51%”；大慶市東風汙（wū）水處理廠項目也在招標文件裏明確標注了“民營企業(或外商投資企業（yè）)股權占比（bǐ）不低（dī）於（yú）35%”的股（gǔ）份占比。這些都是以往（wǎng）招標文（wén）件不曾（céng）見過的規定。
 
　　此外，國辦函115號文不僅影（yǐng）響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
 
　　據第一財經（jīng）報（bào）道，某國有企業負責人王先生，他負責PPP項目就遭遇了銀行停（tíng）貸的問（wèn）題。這個項目在2022年底完成招投標簽署（shǔ）了合同，但（dàn）由於（yú）2023年2月之後PPP被叫停，此後11月（yuè）PPP新機製出台，國有銀行對存量PPP項（xiàng）目處於觀望狀態，不願（yuàn）貸款，導致項目融資受阻而無法繼續開展的情形。
 
　　可以說，這半年來，由於對政策的理解不同（tóng）、執行不一，市場（chǎng）亂象叢生，政府、金融機（jī）構（gòu）、項目業主、谘詢（xún）機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停貸的停貸，調整的調整，大家都（dōu）在摸索中前行。
 
　　那麽，跟上一輪的PPP模（mó）式比，這次國辦函（hán）115號文推出的PPP新機製，到底有啥獨特之處（chù），能引發“廢標潮（cháo）”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根（gēn）本性問題？對於固廢項目領域，隨著PPP新政（zhèng）的出台，特許經營模式是否仍能發揮效用？特許經營與PPP之間，又（yòu）有（yǒu）著怎樣錯綜複雜的曆史聯係與相互影響？
 
　　本篇將對（duì）問題抽絲剝繭（jiǎn）、逐一闡（chǎn）述，從住建部2002年（nián）啟（qǐ）動的特許經營（yíng）市場化改革說（shuō）起，談到2014年財政部主導的PPP模式擴張期（qī），最終說到當前發改委牽頭（tóu）推出的PPP新機製，通過梳理曆史脈（mò）絡、解析現行規定，就能（néng）知曉國辦函115號（hào）文出台的背景、初衷及其背後的深刻考量。在此基礎上，PPP新（xīn）機製所（suǒ）引發的廢標潮現象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化（huà）PPP，再到PPP新機（jī）製
 
　　2014年之前，是沒有PPP這個“舶來品”的，市政公用服（fú）務（wù）領域基本上采用特許經（jīng）營（yíng）BOT(投資--建設--運營)模式。
 
　　BOT模式最早起源於2002年，迄今已有20多年的曆史了。2002年，原建設（shè）部連發兩道文件——[2002]1591號文《關於印發推進城市汙水（shuǐ）、垃（lā）圾處理產業化發展意見的通知》和建城[2002]272號《關於加快市政公用行業（yè）市（shì）場化進程的意見》，大刀闊斧推動市政公用行業市場化改革。2004年，又上升法律層麵，頒布（bù）《市（shì）政公用事業特許經營管理辦法》。
 
　　這些文件核心思想，就是政府開放市政公用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處理、垃圾（jī）處理等領域業務，以招投標形式和BOT模式，引入一批有資金、有技術和項（xiàng）目運營經驗（yàn）的資本方參與（yǔ）投資建設，後期政府按照（zhào）收取上來的水費、燃氣（qì）費、取暖費、垃（lā）圾處（chù）理費等資金，按照（zhào）合同約定和考核方式支付給資本方，以（yǐ）彌補他們前期投資建設成本（běn）。
 
　　如此一來，特許（xǔ）經營模式既幫政府解決沒錢又想做事情的難題，又帶來了先進的技術、管理經驗和專（zhuān）業力量（liàng），推動了（le）市政公用事業產業化進程。
 
　　正因為如此，從2002年起，特許經營模式在市政公用領域大放異（yì）彩，特（tè）別是在垃圾處理和汙水處理方麵，不僅推動了這些行業的快速發展，還成功培育了眾多產業化企業，同時有（yǒu）效避免了政府隱形負（fù）債的問題。
 
　　然而（ér）到了（le）2014年（nián），PPP模（mó）式開始逐漸興起，類似於BOT(建（jiàn）設-經營-轉（zhuǎn）讓（ràng）)模式，PPP初心也（yě）是引入社會資（zī）本（běn）的專業技（jì）術、管理經驗和資金，以提升公共服務的管理效率（lǜ）。
 
　　同時，相較於BOT，PPP模式適用範圍更加廣（guǎng）泛，從以前的市政公用行業拓展到了醫療、教育等多個公共（gòng）服務領域，隻（zhī）要項目經過“兩評一案”財（cái）政論證（zhèng）合（hé）規，均可采用PPP模式實施（shī），這一（yī）時期PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政（zhèng）府大力歡迎，甚至某些（xiē）政府直接出資並占股設立融資平台和項目公司，既當裁判員又當運動員（yuán），直接參與項目實施，也變（biàn）相地將項目投資、建設風（fēng）險轉移（yí）到地方政府，成為當地政府新型融資手段。
 
　　然而，隨著時間的推移（yí），PPP模式在落地（dì）的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開始，財政部（bù）以92號文為開端，對明股實債、執（zhí）行（háng）走偏（piān）的PPP項目進行強監管（guǎn）重（chóng）規範，眾多不合規的PPP項目叫（jiào）停、出庫，再加上隨後的資管新規一起，使得曾經大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的環保上市民企頂不住（zhù）壓力，資金（jīn）鏈斷裂、深陷財務危機，不得不出售股（gǔ）權尋求國資輸血，有的直到現在（zài）也沒有完全走（zǒu）出來。
 
　　低潮幾年（nián），直到2023年2月，國家審計署對全國PPP項目進（jìn）行審計發現大量的問題，才全麵叫停全國（guó）PPP項目，與此同時財（cái）政部PPP庫（kù）也（yě）關閉、停止項目入庫。
 
　　在調查審計的過程中能夠，他們發現：
 
　　第一，由於PPP模式適用範圍擴大（dà），這一時期大量非經營性基礎設施項目借機投資紛（fēn）紛（fēn）上馬，導（dǎo）致地方財政壓力增大；
 
　　第二，部分PPP項目公共服務預算占比過高，突破10%警戒線，財承（chéng）論（lùn）證能力形同虛設。
 
　　為了嚴控地方（fāng）債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明文規定，每一年度全部PPP項目安排的財政支出（chū）責任，占一般公共預算支出比例應當不超過（guò）10%，但在實際執行過程中，各地以可行性付（fù）費、可行性（xìng）缺口補（bǔ）助、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不（bú）窮，財（cái）政承受能力形同虛設，使得項目（mù）進入運營期後政府難以償（cháng）還債務（wù），地方債務危機頻發。
 
　　列舉幾（jǐ）個水務領域的案例，就會發現PPP項目中可用性付費占比過高的現象並不（bú）鮮見。比如某海綿城市水環境（jìng）綜合治理項目，總投資約9億（yì）元，合作期12年，合作期內（nèi）政府付費總（zǒng）額約17.5億元，其中可用性付費約16.1億元，占總（zǒng）付費金額的94%；再如某市生態建設公（gōng）園PPP項目，總投（tóu）資7.5億元，合作期10年，合作期內政府（fǔ）付費總額約（yuē）11.6億元，其中可用性付費10.4億元（yuán），占總付費的（de）91%。
 
　　這類PPP項目由於使用者付費（fèi）較少，又沒有較好的運營收益（yì），僅靠政府可行性付費補貼，長（zhǎng）此以（yǐ）往不僅推高政府的隱（yǐn）形負債，而且極其容易導致項目（mù）爛尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第三，政府給予社會資（zī）本（běn）固定回（huí）報，違背了（le）PPP合作的風險（xiǎn）共擔原則，導致項目運營期風（fēng）險與收益不匹配。
 
　　針對這些問（wèn）題（tí），2023年2月國家緊急叫停了部分（fèn）PPP項目，並（bìng）廢止了相關文件。隨後，在2023年11月，發改委牽頭出台了（le）國辦函115號文《關於規範實施政府和社會資（zī）本合作新機製的指導（dǎo）意見》，以及2024年第17號令《基礎（chǔ）設施和公用（yòng）事業（yè）特許經（jīng）營管理辦法》等配套政（zhèng）策，標誌著PPP新機（jī）製時代開啟。牽頭部門也由之前的財（cái）政部門調整（zhěng）為（wéi）發改部（bù）門，並以2023年2月為（wéi）分水（shuǐ）嶺，對新舊項目進（jìn）行分類（lèi）處理（lǐ），對（duì）在此之前未完成招標采（cǎi）購的項目以（yǐ）及後續新實施的PPP項目，均按PPP新（xīn）規執（zhí）行。
 
　　3 調（diào）整、糾偏，新舊PPP模式要點對比
 
　　相較於上一輪擴大化的PPP模式，本次PPP新規做了（le）以下幾方麵變動：
 
　　(1)限定領域。PPP項目被嚴格限（xiàn）定在有經營性收益的領域，特別是（shì）生態保護和環境（jìng）治（zhì）理領域（yù）中的城鎮汙水垃圾收集處理及資源化利用等項目，意味著未來適合（hé）PPP模式（shì）的項（xiàng）目可能並不會太多，市場規模將不可避免（miǎn）的大幅縮水。
 
　　(2)聚焦使用者付費。明確PPP項（xiàng）目應聚（jù）焦使用者付費項目，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，並具備投資回（huí）報，不（bú）得額外增（zēng）加地方財政未（wèi）來支出責任。
 
　　(3)政府付（fù）費按規定補貼運營，不補貼（tiē）建設成本。杜絕通過可行性缺口補助、承諾保底收益率（lǜ）、可行性付費等（děng）任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本（běn）。
 
　　這幾條直擊要害，直指上一階段PPP存在的問題，措辭嚴厲的背後（hòu）既是為了（le）糾偏，也是為了嚴控地方債，傳遞出兩層意（yì）思：
 
　　一方麵對於缺乏運營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目（mù），無法再采（cǎi）用PPP模式（shì）實施，所以有人說（shuō）這相當於對使用者付費不（bú）明確的PPP項目判了“死刑”。
 
　　但另一方麵，對於使用者付費無法（fǎ）覆蓋投資建設成本的準經營項目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來支（zhī）出責任”(有（yǒu）點拗口，實（shí）際上就是不能增加（jiā）地方債)的大原則（zé）下給（gěi）予支持（chí），建設期以中（zhōng）央資本金給予投資支持，但該類項目對使用者付費（fèi）的占比多少（shǎo）是否有要求，運營補貼的具體界定，115號文並沒有給出答案。
 
　　(4)優先民企參與並占股，試圖改變以往民企（qǐ）入（rù）場難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃（lā）圾焚燒發電、農林廢棄物（wù）等業（yè）務領域非常明顯，國（guó）辦函115號文不僅最大程度鼓（gǔ）勵民營企業參與固廢PPP項目，而且要求（qiú）獨資或控（kòng）股；對於汙水處理、管（guǎn）網、供水、交通運輸、物流、機場等涉及（jí）到國計民生項目，要求民企（qǐ）占比也不低於35%，這都是以往PPP項目不曾有（yǒu）過的“硬（yìng）性（xìng）規定”，一定程度上杜（dù）絕了上一輪PPP項目地（dì）方國資、城投機構或（huò）者披（pī）著政府“外衣”的各類平台公司直接參（cān）與投資、建設，將（jiāng）風險轉（zhuǎn）移給政府方的行為（wéi）。
 
　　(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接移交政府“拉長（zhǎng）版（bǎn）BT”模式。新機製強調以運營（yíng）為核心（xīn）、以績效為導向，推動PPP項目由重建設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標原因猜想，原有內（nèi）定中標（biāo）人身（shēn）份背景不（bú）符？
 
　　分析完新舊PPP模式的區別，PPP新規下為何出現“廢標潮”就不難理解了，不外乎以下幾方麵原因：
 
　　(1)嚴控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪項目動力不足
 
　　近年來（lái）宏（hóng）觀（guān）經（jīng）濟形（xíng）勢（shì）下行、房地產行業又不景氣，政府收入（rù）來源減少，PPP項目投資又（yòu）大，再加上新規明確要求（qiú）不因PPP模式額外（wài）新（xīn）增地（dì）方債的，導致傳統靠舉債搞建設（shè）、鋪項目（mù）的模式行不通，這種情形下，政府方考慮到政策、資金壓力，在項目推進上顯得猶豫不決，新建項目（mù）動力不（bú）足（zú）。
 
　　(2)社會資本（běn）方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
 
　　為了嚴控地方債，PPP新規明（míng）確政府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本，杜絕通過（guò）可行性（xìng）付費、行性缺（quē）口補助、承（chéng）諾保底收益率等任何方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，這一係列規定幾乎堵住了（le）過去PPP項目因（yīn）使（shǐ）用者付費不足，通過可行（háng）性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等（děng）來增加額外收（shōu）益，彌補建設（shè）和運營成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說（shuō）傷害性極大。
 
　　以（yǐ）環保行業為例，PPP項目投資大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐（cān）廚垃圾、市（shì）政汙（wū）水等少數傳統業務賽道（dào）有使用者付費機製和項目運營收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及後期補（bǔ）貼能否及時支付的風險)之外（wài），其他的如流（liú）域（yù）治（zhì）理、水（shuǐ）環境（jìng）綜合整治、農村汙水、海綿城市、市政（zhèng）管網、礦山修複等領域項目，使（shǐ）用者付費機製不明確，項目（mù）收益率本就不高，若無保底收益率等（děng）其他利好邊界條件，經濟賬不劃算，社會資本（běn）方是沒有意（yì）願和動力投建。
 
　　(3)不符合民（mín）企優先參與並占股的要求（qiú）
 
　　PPP新規最大程度鼓勵民營企業參與並（bìng）占股，並發布了支持清單，這在一定程度（dù）上打破（pò）了原有央企、地方國（guó）企、省（shěng）級環保集團（tuán）主導的局麵，導（dǎo）致部分已中（zhōng）標不（bú）符合新規定的國有企業項目被廢止。
 
　　正（zhèng）如前一陣子某業內（nèi）朋友投標失敗，感慨地說（shuō）：其實招標開始的時候，遊戲已經結束（shù）了，甲方下定決心開（kāi）始發標（biāo）書，說明他們已經有答案了。
 
　　這也是（shì）為什麽國辦（bàn）函115號（hào）文政策發（fā）布之後，引發起（qǐ）環保（bǎo）項目廢標潮最大的原（yuán）因，很可能原有內定中標人身份背景不（bú）符，或（huò）是本級地方國資、央企等，沒有響應新（xīn）機製最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與（yǔ）高（gāo）標準
 
　　PPP新規對特（tè）許經營者的選擇提出了更高要求，更加要求其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力和信（xìn）用評級狀（zhuàng）況，部分投資者因不符合（hé）要求而（ér）被淘汰（tài）。
 
　　5 結語
 
　　總的來說，這次PPP新規（guī），無論是從參與主體（tǐ），還是付費模式，不僅是（shì）對舊機製的（de）糾偏，更是一次觸及框架和本質的重新調整。由於調整力度較大、程度較深，執（zhí）行過程由於理解不一，短（duǎn）期出現廢標、停（tíng）貸等亂（luàn）象是（shì）很正常的。
 
　　但是，就長期而言，PPP新規引發行業思考仍值得關注。下一篇（piān），99精品国产综合久久久久五月天（men）將（jiāng）重點探討PPP新政下四大（dà）問題：
 
　　(1)清掃（sǎo）保潔、垃圾收（shōu）運、垃圾中轉站、垃圾焚燒（shāo）發電廠，哪些環節可以實施特許經（jīng）營模式？
 
　　(2)可否授權本級（jí）國有企業經營，若（ruò）不能，地方環保集團又該如何？
 
　　(3)新（xīn）政不補貼建設成本，隻補貼運營成本，如何考慮？建（jiàn）設成本能否收回？
 
　　(4)項目實施清單重民企輕國企，國有企業與民營企業何去何從？以（yǐ）及對行業（yè）未來發展走向進行幾點預判。